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邦务院机构蜕变落槌“大部制”:“种牡丹”的和“种芍药”的不再

归档日期:03-13       文本归类:芍药      文章编辑:爱尚语录

  2018年的全国两会是近25年来会期最长的一次。除政府工作报告、国民经济和社会发展计划、中央与地方预算报告等例行报告审议之外,还涉及宪法修正案草案、国务院机构改革方案审议等新事项。

  国务院机构改革是2018年全国两会的亮点之一。2018年3月13日,国务院公布机构改革方案,开启新一轮大部制改革。据此方案,改革后国务院正部级机构减少8个,副部级机构减少7个,除国务院办公厅外,国务院设置组成部门26个,直属特设机构1个,直属机构10个,办事机构2个。

  2018年是改革开放40周年,同样也是十九大后的开局之年。大刀阔斧的国务院机构改革方案,不仅标志着改革开放40年以来第8次机构改革正式破冰,更意味着新时代首次机构改革的启幕。

  “一只蛤蟆跳进水里归农业部管,蹦到岸上就归林业局管。我种牡丹归林业局管,改种芍药就得归农业部,因为前者是木本,后者是草本。”2018年3月13日机构改革方案公布当天的小组讨论中,全国政协委员、全国社保基金理事会会长楼继伟的此番话引来一片笑声。

  2018年3月4日,中共中央公布了中共十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》(下称《决定》),为此次政府机构改革定调。《决定》对政府机构存在的问题总结称:“一些政府机构设置和职责划分不够科学,职责缺位和效能不高问题凸显,政府职能转变还不到位”;“一些领域中央和地方机构职能上下一般粗,权责划分不尽合理”;“一些领域权力运行制约和监督机制不够完善,滥用职权、以权谋私等问题仍然存在”。

  楼继伟在两会期间表示,此次改革的好处在于不是简单的合并同类项,而是把原来的拆掉一些,再重组一些,并非修修补补,而是全方位的重构。

  这是改革开放40年以来的第8次机构改革。值得提及的是,此前的7次改革主要涉及政府机构和行政体制,几乎专指政府系统的机构改革。此次机构改革不仅是政府系统,同样包括还包括执政党、人大、政协、司法、群团、社会组织、事业单位、跨军地,以及中央和地方各层级机构。

  据新华社统计,这次党和国家机构改革涉及的中央和国家机关部门、直属单位超过80个,改革调整幅度之大,触及利益之深,为改革开放40年来之最。

  根据机构改革方案,国务院设置组成部门26个,组建自然资源部、生态环境部、农业农村部,取消了海洋局和国家测绘地理信息局;取消了卫计委和医改办,组建国家卫生健康委员会;组建退役军人事务部;组建应急管理部,取消安监总局;组建文化和旅游部,取消文化部和旅游局;重新组建科学技术部、司法部,取消了国务院法制办公室;监察部并入新组建的国家监委,不再保留监察部、国家预防腐败局;优化水利部、审计署职责。

  “过去叫环境保护部,给人印象就是治理污染的,实际上生态监管是环境保护部很重要的一块内容。”2018年3月13日下午,全国政协委员、环保部副部长黄润秋在全国政协小组会议时发言认为,新组建的生态环境部这个名字取得非常好:“生态环境部这个名字本身也显示了对自然生态监管权的统一。随着国家环保事业发展,最终我们要实现污染治理与生态保护相统一。”

  2018年3月,中国国务院总理李克强向全国人大做出了十九大后首份《政府工作报告》,其中提及政策重点将由强调高速增长转向高质量发展,坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战。中共十九大报告曾提出,设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。

  上述报告最终体现为几个领域的大部制改革,组建自然资源部与生态环境部。根据改革方案,新组建的自然资源部收归了此前国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局的相关职责,还纳入国家发改委、住建部的相关规划职责,水利部、农业部的相关资源调查和确权登记管理职责等。

  生态环境部在环保部原有职责之外,主要整合了两类其他部委的职责:国家发改委的应对气候变化和减排的职责,以及分散在国土、水利、农业、海洋、南水北调办等部门的与水相关的环保职责。

  “此次改革把原来分散的污染防治和生态保护职责统一起来,打通了地上和地下、岸上和水里、陆地和海洋、城市和农村,同时也打通了一氧化碳和二氧化碳,也就是统一了大气污染防治和气候变化应对。”生态环境部部长李干杰在2018年3月全国两会期间表示。

  复旦大学环境经济研究中心副主任李志青认为,自然环境和生态环境保护领域的“大部制改革”方向非常明确,将过去几年里形成的部门间有效协作关系以制度化的形式固定下来,将有关自然资源和生态环境有关的职能集中,这也正是开展环保机构改革的重要价值所在。

  机构改革方案从顶层设计上为生态环境的改善提供了条件,不过,中国人民大学公共政策研究院执行副院长毛寿龙在媒体采访中表示,具体的成效还需多方面努力,包括宏观经济政策的发展,对生态环境的重视,以及环境部门自身的能力建设等。

  多年来一直呼声颇高的“大农业部”也在此次机构改革中落实。机构改革方案提出,将农业部的职责,以及国家发展和改革委员会、财政部、国土资源部、水利部的有关农业投资项目管理职责整合,组建农业农村部,作为国务院组成部门。

  这意味着农业农村部基本实现了对农业投资项目的统管。一位全国政协委员在两会期间称,农业部终于获得了发展农业的实权。

  中国社会科学院农村发展研究所产业经济研究室主任张元红在接受媒体采访时表示,以前与农业投资相关的职能部门分割多、比较零散,此次农业农村部把发改委、财政部等投资管理职能挪过来,有利于农业投资职能统一整合。

  “过去一个是职责交叉,一个是任务和手段不够匹配。”全国政协委员、农业部原副部长陈晓华在两会期间说,实际上1998年、2008年机构改革时问题就提出来了,“但一直拖拖拖,这次也是下了好大决心整合起来了”。

  此外,此次机构改革中,农业部一个重要变化是加了“农村”的帽子。中国社会科学院农村发展研究所宏观室室主任英表示,组建农业农村部并不是简单加入“农村”二字,农业发展和农村的居住环境、社会治理都有密切的关系,这些都不是单纯种地的简单问题,也体现了注重农业经济发展和社会发展。

  对农村的重视程度也体现在近两年的乡村振兴战略部署中。十九大报告明确提出实施乡村振兴战略,2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》也对实施乡村振兴战略进行了全面部署。

  不过,尽管加以“农村”一词,全国社保基金理事会理事长楼继伟在两会期间表示,新组建的农业农村部在农民方面着墨不多,接下来义务教育、农村低保等问题还需要部门间磨合。“‘三农’涉及面很大,全部由新建的农业农村部规划管理并不太容易。”

  根据改革方案,国家安监总局、国务院办公厅的应急管理职责,公安部的消防管理职责,民政部的救灾职责,国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责,中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥怒、国家减灾委、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责被全面整合,组建应急管理部,作为国务院组成部门。

  中国地震局、国家煤矿安全监察局由应急管理部管理。公安消防部队、武警森林部队转制后,与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量,由应急管理部管理——同时,不再保留国家安监局。

  国务委员王勇在向十三届全国人民代表大会第一次会议做国务院机构改革方案说明时介绍称,中国是灾害多发频发的国家,组建应急管理部,目的是为防范化解重特大安全风险,整合优化应急力量和资源。

  中国的应急建设始于2003年非典时期。2006年,鉴于非典中的经验,国务院办公厅设置国务院应急管理办公室。“应急办只是一个传达信息、协调各部门的办公室,没有直接指挥应急力量的职能,应急力量仍然分散在各个部门、委员会。”北师大地理学部教授、国家减灾委专家委员会委员李京在此前接受界面新闻采访中表示,此次机构改革将应急力量统一到一个部,将使应急工作效率提升,在应对复杂的紧急情况时也会游刃有余,提高整个国家的应急反应速度。

  李京认为,此次机构改革将是我国应急救援体系走向专业化的重要里程碑。“应急管理部不仅仅是一个管理部门,也是一个专业化部门,任务十分明确,当然职责也很重。”

  不过,据媒体报道,多位专家认为,由于应急管理的复杂性和专业性,实现改革方案描绘的蓝图仍有大量基础性工作要做,在实际工作中还需稳步推进。

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